国有企业是我国社会主义市场经济的主体,是国民经济的命脉。国有大中型企业是我国国民经济的支柱,尤其是现阶段,我国存在多种所有制经济,国有大中型企业的支柱作用更显得重要。搞好国有企业的改革和发展既是一个重大的经济问题,也是一个重大的政治问题。预防国有企业的职务犯罪是我国反腐败体系中的一个重要方面,也是检察机关预防职务犯罪工作值得研究和重视的一个重大课题。
一、当前国有企业职务犯罪现状及特点
目前,没有相关资料可以显示在全国范围内,究竟国有企业人员在职务犯罪中所占比例是多少。最近,中共中央党校出版社社长兼总编辑、编审田国良就高官腐败问题进行深入分析,完成了《省部级干部腐败案例研究》科研课题,对上世纪80年代以来移交司法机关处理的103个副省部级(或“享受副部级待遇”)以上领导干部的腐败案例进行剖析。从省部级职务犯罪研究结果看,103人中国企人员13人,占比例12.6%。
国有企业领导人员侵占国家、集体利益和侵害职工群众权益的腐败问题日趋严重。无论是以前的中石化董事长陈同海案,还是近期的中石油腐败窝案,央企涉贪腐案件非常惊人,贪污腐败程度比一些政府官员尤甚。央企乃至各级国企已经成为反腐败的重点领域。
同其他部门和行业相比,国企人员职务犯罪有六方面的突出特征:
一是窝案、串案多。近两年查办的铁道部腐败案、中移动案件、中储粮河南省公司案件以及最近查办的中石油腐败案都是典型的窝案串案,涉案高管级别高,涉案人员众多。
二是涉案金额大。在《2011年度中国企业家犯罪报告》重点关注的199例案件中,国有企业管理人员犯罪或者涉嫌犯罪的高达88例,初步查明或者已经判决的贪腐案例中,人均贪腐金额达3000多万元,而且相比2009年、2010年的报告数据呈现出逐年攀升的趋势。这组令人触目惊心的贪腐数字再次证明了中国经济的传统优势——大型垄断国有企业的运营机制在维持增长的竞争中正成为经济社会发展的一个致命要害。
三是贪贿案件突出。有统计近三年来查办的国企人员中,贪贿案件所占比例高达73.%。
四是企业高管特别是主要领导占多数。
五是作案后犯罪嫌疑人潜逃所占比例大。国家社科基金《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组的调查显示,金融系统和国有大中型企业,是携款潜逃的重灾区。在他们的调查中,外逃贪官中,金融系统、国有企事业单位工作人员约占87.5%,其他部门约占12.5%。
六是社会影响恶劣。这类案件大多数涉及人民群众的切身利益,人民群众对国企人员尤其是主要领导职务犯罪反响强烈,是诱发多起下岗职工群体性上访等事件的重要原因。
二、国有企业职务犯罪的原因
1、理想失缺。作为国企领导干部如果能牢记党的宗旨,不断加强党性锻炼,提高政治觉悟,坚定政治信念,日三省吾身,时刻保持清醒的头脑,就不至于走向犯罪的边沿。但事实上,不少犯罪的国企领导甚至党的高级干部已经丧失了自己的理想信念,追求权力,金钱,女人成为了自己的理想。许多国企领导犯罪后都痛悔地说:“如果平时对我们多搞些思想政治教育工作,敲敲警钟,我们也不至于这么糊涂。”
2、心理失衡。有些国有企业犯罪嫌疑人,出身清贫,尽职尽责,表现出色,在工作岗位上做出了一定的贡献,但由于种种原因没有得到组织的肯定和信任,而心里失衡。有些国有企业犯罪嫌疑人虽然事业顺利,地位不断攀升,但与一些外商、外企高管相比,自感薪金甚微,生活清贫。因此,他们的世界观、人生观、价值观逐渐发生变化,认为自己为国家、企业付出了许多,但收入差距巨大,并由此引发不平衡、不安定的思想情绪。这一失衡心理容易在一定的条件下被激化和扭曲,成为当前贪污贿赂犯罪的诱因。
3、权力失控。现在许多国有企业实行党政一肩挑、党政成员交叉任职等领导体制。企业中董事长、总经理,甚至党委书记均由一人兼任,董事会与经理班子成员基本重合,企业管理者既是企业决策者和执行者,同时又是企业的监督者,这就使企业的人、财、物大权集中在“一把手”手中,往往是花钱“一支笔”、用人“一句话”、决策“一手拍”。权力过于集中,必然导致腐败。
4、监督失效。国有企业的内部监督机构在党内有纪检委,行政方面有监事会、监察室(处)、审计部门,还有职代会等。但目前,多数监事会运作不规范,从监事会主席到监事都未由政府派出,而是由企业领导人员担任。纪检监察组织在同级党委、行政的领导下开展监督工作,导致这种“以下对上”的监督方式缺乏独立性和权威性。而企业内部其它监督机构实质上也同样是在厂长(经理)领导下对中层以下干部实施监督,而对厂长(经理)层无法实施有效监督。同时,企业内部监督制度原则性规定多,具体标准的少,尤其对违反规定的行为缺乏明确有力的惩处办法,监督作用的发挥极为有限。权力监督的缺位,使国企主要领导违法乱纪变得恣意妄为。
5、制度失灵。在国有企业改革过程中,国家越来越多地“放权让利”,将企业经营权交予企业自己行使,使得企业拥有了越来越广泛的经营管理权限。但防止经营权滥用的外部监督制约机制却没能有效地建立和落实。规范的公司法人治理结构、股东会、董事会、监事会和经理层有效制衡的权力格局并未广泛而深刻的形成。企业内部的监督机制的不顺畅,使得内部监督形同虚设。无章可循或有章不循,执行规章制度上随意性较大。制度规则的失灵,导致国企领导违法违纪行为层出不穷。
三、国有企业职务犯罪的防范对策
1、实行政企分开,健全法人治理机制
“政企分开”是党的十二大就提出的国企改革的口号,但自今国企特别是央企和垄断性国企,仍没有摆脱“政企不分”的绞索,“政企不分”反而以新的形式出现。
十八大报告中指出“要深化行政体制改革。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。” 完善健全法人治理机制就是要建立科学、规范、有效地法人治理结构,实现企业制度创新,使国有企业成为具有可持续发展能力的现代企业集团。通过完善法人治理结构,规范公司行为。合理的公司法人治理结构能够解决国有企业的体制性矛盾,实现出资者所有权与企业法人财产权的分离;有利于政企分开,形成科学地决策机制、执行机制和监督机制;有利于防范经营风险,促进公司规范运作。
2、建立健全公司经营者的约束和激励机制
建立现代企业管理制度是我国国企改革的一个全新阶段,与“放权让利”和“承包责任制”的重激励轻约束、制度可拓展性不强等相比较,现代企业管理制度为建立激励和约束相均衡的制度提供了保障。国有企业的有效成就和最大进步是通过国企经营者把工作当成自己的事情来做而实现的。要提高国有企业经营绩效,需要建立起企业经营者收入与业绩挂钩的长短期结合的激励机制,以使企业经营者既能兼顾到企业发展的今天,又能兼顾到企业发展的明天,并在企业经营中尽自己的最大努力,有效解决好国家(出资人)和国有企业经营者(代理人)之间的利益分配矛盾。
在提高激励力度,并使国有企业经理人员的利益和企业成长挂钩的同时,还应加强对经营者的监督约束,建立一套强化内部约束,完善外部监督的制度体系,以防止国有企业经理人员利用其企业控制权,非法牟取个人私利。
3、立章建制加强管理,实现依法治企
依法治企就是依照国家法律法规来治理企业,使企业的一切生产经营活动不违反国家法律法规制度。行之有效的规章制度是依法治企的基础。一要不断提高对依法治企重要性的认识,让依法治企真正成为企业经营管理的重要理念。二要建立健全依法治企的管理制度,把依法治企真正落到实处。三要积极主动推行法律顾问制度,让法制为企业发展保驾护航。
4、加强监督,加大预防和查办国有企业职务犯罪的力度
确保国有企业能够在社会主义法治的轨道上规范发展,切实承担起预防职务犯罪的责任,是检察机关服务经济发展的重要职责。在划清政策界线的基础上,检察机关要按照“查办国企职务犯罪分子与保护大胆改革创新的企业家相结合”,“查办国企职务犯罪与促进企业发展相结合”的方针,坚决查处发生在国企中的各种职务犯罪,为企业和地方经济的发展切实保架护航。检察机关应该有选择地早期介入重点国有企业的破产、改制过程,尤其是要注意深入那些非正常亏损的大中型国有企业,加强法制宣传,及时发现问题,查办案件。要紧紧围绕企业重大投资决策、资金资产管理、重大工程建设、金融投资等重点领域、重点岗位和关键环节,实行事前、事中、事后监督;充分发挥检察机关职务犯罪预防的积极作用,建立检察机关与国有企业预防职务犯罪长效机制,共同建立风险评估、信息交流、联合办案机制等,将惩治和预防有机结合。
(《检察周刊》2014年8月16日第10版) |